我国第一部行政复议法于1999年自10月1日起施行，但该法中并未规定行政复议调解制度。直到2007年8月1日起施行的复议条例才首次规定了复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解，但此时行政复议调解适用的范围较为狭窄，限制在“涉及自由裁量权作出的具体行政行为”以及“行政赔偿或行政补偿纠纷”两类。我国诸多省市、或者国务院部门等均陆续出台了相应的地方性法规或者部门规章等，对行政复议调解如何实施进行具体细化规定。后续在2009年和2017年两次对行政复议法的修订中，均没有在法律层面对行政复议调解制度加以规定，直达2023年才首次将行政复议调解制度纳入法律层面进行规定。
（一）行政权力不可处分观点的转变
行政复议调解涉及行政裁量权的运用，在传统的严格形式法治理论之下，认为行政权力具有不可自由处分性，行政应当是“法定”行政而非“议价”行政，而调解则以权力处分为前提，因此，传统的行政法学理论是反对行政复议调解的。但随着政府职能的扩张，法律实用主义思潮的影响，以及基于行政资源、行政效率等的考量，传统单一的行政手段已经无法满足行政职能多样性的要求，行政和解包括行政复议调解逐渐开始被接受，特别是对于本来就可以行使自由裁量权的复议案件开始允许调解。而本次新法的修订，则是不再限制行政复议调解的范围，理论上所有行政复议案件均可以进行调解。
（二）实质性化解行政争议的现实需求
2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，要求落实行政复议体制改革方案，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用。最高院发布的《2020年人民法院工作要点》也强调要加强行政争议调解工作机制建设，强化实质性化解行政争议。此后，亦由多个部门相继发布了各类文件，对实质性化解行政争议进行响应。此次新法的修改，亦充分强调行政复议实质性化解行政争议的主渠道作用，并将该主旨在第一条进行规定。
实际上，在《行政复议法（2023）》出台后，司法部亦发布了《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《复议调解工作征求意见稿》），征求意见稿中明确要充分加强行政复议调解工作以推动行政争议实质性化解。从上述改革方案到新复议法的施行，到司法部出台的征求意见稿，实质性化解行政争议的主旨可谓是贯穿了整个行政复议制度的始终，行政复议调解制度也作为实质性化解行政争议的重要方式被推入前台。
基于上述理论制度的革新以及现实需求的重要考量，《行政复议法（2023）》对行政复议调解制度进行了重大的革新，主要体现在以下两个方面：
首先是适用范围不再局限于涉及自由裁量权、行政赔偿、行政补偿的案件。《行政复议法（2023）》第五条规定：“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。”根据该条规定，办理行政复议案件，均可适用调解，但应当合法、自愿，打破了既往政复议调解适用范围的限制。
其次，关于行政复议调解书的效力，在之前的复议条例中并未对行政复议调解书是否能申请强制执行进行规定，因此引发了关于行政复议调解书能否申请强制执行的诸多争论。大多数观点以复议调解书是否经过司法确认来对其是否具有强制执行力进行区分，认为经过司法确认的调解书，一方不履行的，可以按照《行政诉讼法》第九十五条、第九十六条的规定依法采取强制执行措施；而对于未经司法确认的调解书，能否具有强制执行力则需要满足诸多条件，例如要求申请人既不履行义务也未在期限内提起行政复议等，但上述也并非通行做法。由于对复议调解书效力的此种不确定态度，实践中真正以出具行政复议调解书而终结行政复议程序的案件亦非常稀少，大多数案件实质上是通过调解后，由复议申请人以撤回行政复议申请的方式来终结行政复议程序。
《行政复议法（2023）》对行政复议调解书的效力进行了明确的规定，第七十八条规定：“申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：（三）行政复议调解书，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。”根据该条规定，首次明确赋予了行政复议调解书强制执行的效力。想必此种明确赋予行政复议调解书强制执行力效力的规定，也会促进行政争议的实质解决。
（一）调解范围的全面放开，是否会造成调解的滥用？
此前，无论是理论界还是实务界均呼吁要扩大调解的范围，但也只是强调要扩大。本次新法修改，一步跨越到对可进行调解的范围不再限制，仅仅要求遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。由此带来的问题是对于很多行政机关实际上并没有自由裁量权的案件，如何把握复议调解的度，怎么调解？如何实现合法调解存疑。鉴于当前也没有更为细化的规定出台，包括司法部近日征求意见的《复议调解工作征求意见稿》也仅仅是原则性的要求复议机关在当地行政裁量权基准明确的范围内提出或者指导形成复议调解方案。所以，如何既能充分发挥调解化解行政争议的作用，又能不滥用该制度，是个值得思考的话题。
（二）调解程序空白，如何保障程序正义？
根据当前对行政复议调解制度的功能定位，对复议调解制度的大力推行势必将成为新法实施后的主旋律，复议调解应当要成为复议的常态。但由于调解会导致行政复议程序中止，而对调解的程序没有相应的规定，也未对调解期限和次数进行相应的限制。在调解程序未有细化规定的情况下，实操中恐会出现各种不一样的理解与处理，这样难免会导致复议进程变得不再可预期，程序正义受到相应的挑战。
（三）如何实现调解公正和效率的平衡？
公正与效率一直是法律追求的重要价值目标，如何实现统筹兼顾效率与公平，是一个永恒的议题。理想状态下的行政复议调解结果应当是既快速地既解决了行政争议，维护申请人的合法权益，真正做到案结事了，同时又监督和保障行政机关依法行使职权。但是由于调解范围的全面扩大，以及对调解效率的追求，难免会出现为了片面追求行政效率，没有对复议被申请人的行政行为进行任何合法性审查，就启动并达成调解的情形，从而事实上损害调解的公正性；或者在安抚申请人的过程中可能会导致牺牲公共利益为代价的负面效应。因此，如何在保障复议调解工作效率的同时，做到公平公正地案结事了，也具有很大的挑战性。
以上是笔者对即将施行的《行政复议法（2023）》中关于行政复议调解制度的一点思考，让我们静待新法的施行吧！